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专家:中国海监船装备与日本海保船相比还有差

时间:2019-02-03 19:29来源:未知 作者:站长 点击:
10月10日,中国海监编队在东海海域开展维权巡航工作。航行到钓鱼岛海域时,中国海监83船执法人员在甲板上列队。图/新华 关于中国的海洋管理体制,传统的机构设置已日渐难以适应

  10月10日,中国海监编队在东海海域开展维权巡航工作。航行到钓鱼岛海域时,中国海监83船执法人员在甲板上列队。图/新华

  关于中国的海洋管理体制,传统的机构设置已日渐难以适应新形势下的海洋战略。尽管阻碍重重,但机构改革势在必行

  2012年5月中旬,中日两国在杭州举行海上安全保障首轮对话磋商。日方一位与会的防务专家事后说,日方在这次会议上的最大收获,是见到了中方所有的海上执法部门。

  4个月后,中日在钓鱼岛问题上起纷争,上述部门中的海监、渔政部门出现在了钓鱼岛附近海域。一位知情人士告诉《中国新闻周刊》,还有一个部门事实上也有这个意向,但囿于船太小,未能成行。

  除了这三家部门,中国的海上执法力量,还有海事和海关缉私部门,此即“五龙闹海”。也有人把海军、环保、地矿、石油公司等纳入进来,合称“九龙”。但业内还是更加认可前一种说法。

  在业内人士看来,这些部门分工并不够明晰。而因为管理权限有模糊和重叠之处,责任也无法明确。

  考察中国海洋管理责任部门,会发现它们在海上的权责范围,更多是与其在陆地上的“地盘”息息相关。

  海牙常设仲裁法院仲裁员、中国社会科学院荣誉学部委员刘楠来告诉《中国新闻周刊》,中国海上权力的划分,不是依据海洋的属性,而是把陆地上的管 理职能自然延伸到海洋:渔业局负责陆地上的渔业,海洋的渔业也归其管理;交通部、公安部、旅游局负责陆上的交通、治安、旅游,海上的交通、治安和旅游也交 给它们管。

  这种简单复制陆地的做法,随着新形势的发展,逐渐暴露出局限性。刘楠来说,与陆地相互之间弱相关的特性不同,流动中的海洋更具有一体性特征,因而天然要求内部协调的管理方式,而不像陆地简单分而治之。

  在建国初期,管理长久以来少人问津的海洋,并不是一个多大的权力1950年,中国水产品总产量仅为100.82万吨,不到2011年产量的2%。

  事实上,与其在过去几千年面临的遭遇一样,在建国后相当长的时期内,海洋并没有受到多大的关注在国际上两个阵营激烈对抗的冷战时代,对海洋的关注很大程度上来自大洋彼岸的威胁。

  国家海洋局在此间的命运,可以作为海洋在中国地位的一个注脚:这个海洋的主管部门,一直到建国15年后的1964年才成立。此后16年,它被海 军代管,负责为海军提供技术支持,是国家“近岸防御”战略的组成部分;1980年,它被划归国家科委代管,主要专注于海洋科研;1998年划归国土资源部 管理后,其对“海洋国土”综合管理的意味渐浓。像它的主管机关一样,海洋之于中国的意义,也在多个角色之间不断转换。

  “五龙”真正“闹海”,还是改革开放以后,尤其是近一二十年的事情。其背后的决定因素,是随着中国的大门开启,海洋开始变得热闹了。

  首先是国际贸易的增长,给中国海域带来川流不息的船队。1978年,中国的进出口总额为206亿美元,到了2011年,这一数字达到了 36421亿美元,是前者的177倍。而海洋运输承担了其中80%以上的货运量。1998年,原国家港务监督局和船舶检验局合并,组建交通部海事局,主要 负责商船及航道管理。

  外贸繁荣带来了船队,也带来了走私。1999年,海关总署走私犯罪侦查局成立。

  寂寥的海洋变身热闹的场所,海上治安也成了问题。1982年,海军抽调一部分人,组建海上公安巡逻队,1988年更名为海警,归公安边防领导。

  海洋的传统力量、海洋渔业的主管部门农业部渔业局于1988年成立。此时,海洋上的条状管理体制完成升级此前,由于业务稀少,有的涉海 部门没有成立专门的海洋管理机构,只是在管理陆上的同时“顺带”管着海洋。相应的法律也是海陆两栖功能。比如《矿产资源法》,就是既管陆地的矿产,也管海 上的矿产。

  1998年,国家海洋局的海上执法机构中国海监总队成立。此时,至少从名义上看,中国有了海上综合执法部门。

  但这个综合部门成立之后,上述4家部门的职权范围渔政、航道、治安、缉私,它都无权过问。而奉行海上执法一体的国家,比如美国、日本,这些都属于综合执法部门的权属范围。

  国家海洋局原政策研究室副主任许森安告诉《中国新闻周刊》,在海岸带的使用上,海洋局本来有协调权,但很难协调下来。“交通部要建航道,农业部要建渔港,这两个都是大部,比海洋局的级别要高,很难协调下来,只能让他们自己坐下来协商。如果协商不成,就各做各的。”

  来自广东省边防总队的一份资料显示,截至2009年,广东省各个海上执法部门兴建的码头已达170多个。其中边防25个,渔政78个,海关缉私 18个,海事局50多个。这种类似“圈地运动”建设的码头,存在着很多的重复建设。而一个能停靠5艘200吨船艇的码头,造价至少要3000万元。

  造船方面也存在同样问题。在现有的体制下,一个部门要建一个船队,一个船队少说也有几十艘船,而每艘船的造价都不是个小数目。许森安说,一艘千吨以上的船,其成本少说也有上千万元。但各个部门的执法有忙有闲,比如渔政船,在休渔的时候无事可做,就趴在码头上消磨时间。

  许森安还指出,由于部门之间的沟壑,一艘海监船在海上遇到需要救助的船只,也难以马上施救,而是回来告诉海事部门,让他们重新派船。而一艘船远航一次花费巨大,有时要几十万甚至上百万元。

  另一方面,由于国家的海上投入被几个执法部门分摊,每一个执法部门又面临投入不足的问题,这影响了执法能力建设。有些部门的经费够不着买大船,就造了很多小船,不仅无力承担长距离执法,还随时面临升级换代的压力。

  刘楠来说,如果以近些年发展最快的中国海监和日本海上保安厅相比,不论在船舶的吨位还是装备配置上看,中国还都存在一定的差距。

  在这样的能力配置下,海上发生的很多事情,执法部门可能鞭长莫及或者是没有发现问题,或者是发现了问题却一时不能处理。

  《中国新闻周刊》今年5月在海南采访时,曾经听到渔政部门的抱怨。他们说,近些年海上偷窃渔获的现象有所增长,其中一个原因,是有时报警后海警未能及时到场。

  三亚市海洋与渔业局局长章华忠也有同感。他对《中国新闻周刊》说,有时候接到外国船舶进入中国领海的举报,由于海洋局的船比较小,他们请海警出海。但有时候,海警说没船可派。

  山东海警一位负责人曾经对媒体诉苦:从海警驻地到其所辖的千里岩岛,去一趟要5个小时,光是油就要5吨,往返一次就要花掉5万元。而当他们几个小时后到达现场时,现场早已被海水冲刷得一干二净。

  章华忠说,自己比较理解海警的难处,这里面体制的因素很大。“在政策不明朗的情况下,哪个部门去都有犹豫,有可能吃力不讨好。”

  长期跑南海的一位船长向《中国新闻周刊》透露,在出海捕鱼这件事上,渔政和边防也有不同考虑:渔政希望渔民多出去,因而在条件的把控上不是很严格;而边防出于治安考虑,怕有人趁机偷渡,对出海条件控制得非常严格。

  对海警现状有过深入研究的中国社科院边疆史地研究中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》,海上执法与陆上执法的一个显著差别,就是前者的成本过高,如果不充分考虑到这一点,海警的作用很难充分发挥。

  一位不愿意透露姓名的受访专家说,在目前的体制下,执法方面很容易出现“争权时一哄而上,做事时退避三舍”的情况,在中间留下一个长长的空白地带。

(责任编辑:站长)
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